Partnerstwo publiczno-prywatne w nowym okresie programowania

Autor: Konsultant PIG

Przygotowując się do nowego okresu programowania i czytając nowe Rozporządzenie Ogólne w sprawie polityki spójności UE na lata 2014-2020  możemy zauważyć, iż dokument ten poświęca wiele miejsca partnerstwu publiczno prywatnemu (PPP) i jego roli w polityce spójności.

Obowiązujące od 1 stycznia 2014 roku Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 wprowadza nie tylko definicję PPP ale także szereg nowych mechanizmów, pozwalających podmiotom z sektora publicznego oraz ich potencjalnym partnerom prywatnym w większym stopniu korzystać z funduszy unijnych jak i samej formuły partnerstwa publiczno-prywatnego.

W okresie programowania 2007-20013 formuła projektów polegających na łączeniu dofinansowania ze środków europejskich z partnerstwem publiczno-prywatnym w ramach tzw. projektów hybrydowych nie była w Polsce zbyt popularna. Do tej pory zaledwie 17 projektów hybrydowych posiada podpisane umowy o dofinansowanie, z których większość dotyczy sektora telekomunikacyjnego - tworzenia sieci szerokopasmowych . Jednak w związku z faktem, iż to właśnie model partnerstwa publiczno-prywatnego stanowi kompromis pomiędzy realizacją projektu w oparciu wyłącznie o dotacje z funduszy Unii Europejskiej a pełnym ryzykiem rynkowym, w nowym okresie programowania ten model partnerstwa stanowić będzie preferowaną metodę finansowania projektów realizowanych z udziałem środków europejskich.

Partnerstwa publiczno-prywatne w przepisach prawa unijnego oznaczają formę współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, których celem jest realizacja inwestycji infrastrukturalnych lub innego rodzaju przedsięwzięć zapewniających realizację usług publicznych. Forma współpracy polegać ma na dzieleniu ryzyka, wspólnym korzystaniu ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub korzystaniu z dodatkowego źródła kapitału.

W związku z tym, iż z treści przepisu nie wynika, jakie podmioty mogą uczestniczyć w partnerstwie publiczno-prywatnym, interpretacji normy należy dokonać w oparciu o polskie ustawodawstwo (m.in. ustawy o partnerstwie publiczno -prywatnym oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane i usługi). Warto podkreślić, że podmioty publiczne zaangażowane w dane przedsięwzięcie PPP mogą uczestniczyć w partnerstwie jedynie w zakresie, w jakim ich działalność w danej dziedzinie dopuszczają przepisy prawa. Dodatkowo, należy zaznaczyć, że podmioty te nie mogą traktować współpracy w formule PPP jako faktycznego scedowania swoich obowiązków na sektor prywatny, a jedynie realizację danego zadania.

Z uwagi na długotrwały proces przygotowania projektów hybrydowych, przepisy nowego Rozporządzenia, w którym: „Operacja PPP oznacza operację, która jest lub ma być realizowana w ramach struktury partnerstwa publiczno-prywatnego” , dają możliwość zawarcia umowy projektowej, a zatem i oceny całego projektu, przed wyborem partnera prywatnego. Czyli przedmiotem wsparcia ze środków unijnych może być zarówno projekt PPP już w fazie wdrażania (zawarta jest umowa partnerska) jak i projekt będący w fazie przygotowania (gdy brak jest jeszcze konkretnego partnera prywatnego). Instytucje zarządzające programami operacyjnymi nie będą mogły uzależniać udzielonego wsparcia finansowego od wcześniejszego zawarcia umowy partnerstwa, co de facto może przyczynić się do ułatwienia znalezienia partnera prywatnego.

Warto zwrócić uwagę na art. 63 ww. Rozporządzenia, który wskazuje , iż beneficjentem wsparcia unijnego może zostać zarówno podmiot publiczny inicjujący projekt (niezależnie od tego czy wybrał już partnera prywatnego), jak i partner prywatny, który został lub dopiero ma zostać wybrany do realizacji danej operacji PPP. Co oznacza, że beneficjentem funduszy unijnych będzie mógł zostać podmiot prywatny, który już został wybrany do realizacji projektu PPP na drodze wyboru najkorzystniejszej oferty, ale nie zawarł jeszcze umowy partnerskiej.
Podmiot publiczny będzie mógł również zawrzeć we wniosku o dofinansowanie, że beneficjentem projektu będzie partner prywatny wybrany w późniejszym terminie. W takim przypadku umowa o dofinansowanie będzie mieć charakter warunkowy, i dopiero po wyborze partnera instytucja zarządzająca danym programem operacyjnym zatwierdzi czy dany podmiot prywatny wpisuje się w warunki wynikające ze specyfiki danego programu i czy może przyjąć status beneficjenta. Dodatkowo w trakcie trwania realizacji projektu możliwa będzie zmiana beneficjenta projektu finansowanego z funduszy unijnych zarówno z podmiotu publicznego na partnera prywatnego jak i z partnera prywatnego na podmiot publiczny czy na inny podmiot prywatny o ile zgodne to będzie z umową partnerstwa czy umową zawartą z instytucją finansującą i przez tą instytucję zaakceptowane.

Sporym problemem dla trwania projektów hybrydowych była kwalifikowalność wydatków partnera prywatnego na etapie eksploatacji projektu. Partnerstwa publiczno-prywatne tworzone są na okres kilkunastu lat, często przekraczając okres kwalifikowalności wydatków wynikający z umowy o dofinansowanie projektu z funduszy unijnych. Nie było zatem do tej pory możliwości przekazywania partnerowi prywatnemu kwot refundacji przez cały okres trwania umowy PPP, a jedynie w okresie kwalifikowalności wydatków, czyli realizacji projektu unijnego.

Nowe Rozporządzenie usuwa ten dotychczasowy problem poprzez wprowadzenie tzw. rachunku powierniczego. Na rachunku tym, tworzonym w ramach porozumienia między stronami umowy PPP i zatwierdzanym przez instytucję zarządzającą danym programem operacyjnym, podmiot publiczny będzie mógł gromadzić kwotę refundacji należną partnerowi wynikającą z wniosku o płatność, którą następnie będzie mógł przekazywać partnerowi prywatnemu przez cały okres trwania umowy partnerstwa publiczno-prywatnego nawet po zakończeniu realizacji projektu unijnego.

Opisane Rozporządzenie reguluje ważne aspekty realizacji projektów hybrydowych wprowadzając wiele udogodnień i rozwiązań, jednak realizacja tego typu przedsięwzięć będzie zależeć również w dużej mierze od instytucji zarządzających danym programem operacyjnym. Miejmy nadzieję, iż na etapie przyznawania funduszy unijnych, instytucje zarządzające danym programem operacyjnym nie stworzą żadnych sztucznych barier dla tego typu projektów.

Źródło: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.; Platforma Partnerstwa Publiczno-Prywatnego,  http://www.ppp.gov.pl